Международная общественность против коррупции

Совет Европы

Группа государств против коррупции (GRECO)

Генеральний директорат з прав людини та юридичних питань

Директорат моніторингу

м. Страсбург, 21 березня 2007 р.

Оціночний звіт по Україні

Затверджено GRECO

на 32-у пленарному засіданні

(м. Страсбург, 19-23 березня 2007 року)

ВСТУП

Україна приєдналась до GRECO 1 січня 2006 року, тобто після закінчення першого раунду оцінювання GRECO, але під час проведення другого раунду. Тому Україну було віднесено до спільної оцінювальної процедури, що охоплює питання як першого, так і другого раундів оцінювання (див. пункт 3 нижче). До складу групи оцінювання GRECO (надалі – “GET” [GRECO Evaluation Team]) входили: пан Алгімантас ШЕПАС, директор Інституту права, Литва; пані Олександра КАПІШОВСЬКА, радник Департаменту з міжнародних питань, Міністерство юстиції, Словаків; пані Анна Майєрс, заступник директора організації “На захисті суспільних інтересів”, Великобританія; і пан Вольфганг Шмідт, старший прокурор, Німеччина. GET, у супроводі члена Секретаріату Ради Європи, перебувала з візитом в Україні 19-24 листопада 2006 року.

I. ОГЛЯД АНТИКОРУПЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ

II. НЕЗАЛЕЖНІСТЬ, СПЕЦІАЛІЗАЦІЯ ТА ЗАСОБИ, ЩО Є У РОЗПОРЯДЖЕННІ національних ОРГАНІВ, ВІДПОВІДАЛЬНИХ ЗА ПОПЕРЕДЖЕННЯ І БОРОТЬБУ З КОРУПЦІЄЮ

III. РОЗМІР І обсяг ІМУНІТЕТІВ

IV. КОРУПЦІЙНІ ДОХОДИ

V. ПУБЛІЧНА АДМІНІСТРАЦІЯ І КОРУПЦІЯ

VI. ЮРИДИЧНІ ОСОБИ І КОРУПЦІЯ

ВИСНОВКИ

Україна сприймається як країна, вражена значним чином корупцією, при цьому вказана проблема поширена практично у всій державі та у всіх державних установах, як на центральному, так і на місцевому рівнях. Корупція є великомасштабною проблемою. Довіра до публічних установ – включно із системою правосуддя – та їхніх представників є критично низькою, і немає ознак покращення ситуації. Корупція не розглядається як ізольована проблема в Україні, оскільки вона вражає все суспільство. Поточний рівень корупції становить реальну загрозу принципам демократії і верховенства права. Ситуація ускладнюється тим, що в Україні існує загальна потреба у зміцненні демократичних основ, законодавства та інституцій. Дуже важливо, що такій підхід підтримується в Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності», та дуже важливим є збереження такої перспективи при впровадженні цієї стратегії. Слід звернути увагу на те, що GET була поінформована про розробку нового антикорупційного законодавства, про проекти антикорупційних законів, багато з яких підготовлено Міністерством юстиції.

Отже, реформи, спрямовані на боротьбу проти корупції, повинні, насамперед, консолідувати демократичні принципи, верховенство права та інституційні реформи. Це вимагає довгострокового підходу, політичної відданості та створення механізму впровадження і сприяння превентивним заходам, які є достатньо незалежними від незаконного втручання і перешкод, зумовлених боротьбою за політичну владу. Прозорість публічних установ має надалі змінюватися як загальний важливий захід. Не менш важливим є те, що попередження корупції є не повинно бути первинним завданням для правоохоронних і каральних органів, а скоріше питанням, до вирішення якого мають бути залучені всі частини суспільства.

Правоохоронна система України складається з декількох органів, залучених до розслідування корупційних правопорушень. Ця система не тільки є нечіткою щодо того, хто що робить, вона також містить ризик дублювання дій і ускладнює проведення спільної політики боротьби проти корупції. Більше того, відсутня узгоджена законодавча база корупційних правопорушень. Законодавство про кримінальне правосуддя і процедура притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні діяння є, на практиці, важкою для застосування багатьма залученими органами. Необхідні заходи для підвищення професіоналізму правоохоронних органів. Більше того, існує потреба у системі ефективного вилучення в порушників доходів, одержаних злочинним шляхом. Позитивним є існування імунітетів від правоохоронних заходів і кримінального переслідування тільки для обмеженого кола посадовців та з обґрунтованих підстав. Однак, імунітети не повинні застосовуватися в разі затримання посадовця на місці вчинення злочину («inflagrante delicto»), а процедура позбавлення імунітетів має бути швидшою.

Також необхідно продовжити реформування прокуратури, захистити її від політичного впливу і посилити її роль у керівництві досудовим розслідуванням і переслідуванням. Це перетворить прокуратуру на природного загального координатора корупційних розслідувань. Крім того, незалежність, безсторонність та професійність суддів є необхідними передумовами дієвої судової системи, а тому потрібні особливі заходи у цьому відношенні. Сприйняття судової системи як корупційної є серйозною проблемою, яку треба вирішувати.

Наразі публічне управління являє собою поєднання старих успадкованих рис і сучасних принципів. Результатом є плутанина у законодавстві та інших правилах, яким часто бракує узгодженої структури, що дає численні можливості для зловживань. Загальна законодавча основа для адміністративної ієрархії і процедур стала б значним досягненням. Існує нагальна потреба у реформуванні державної служби з метою удосконалення процедур найму, просування і навчання персоналу, попередження роботи на державній службі схильних до корупції осіб та створення кодексів поведінки/етики. Однак, такі реформи мають поширюватися на всіх службовців публічного сектора. Зовнішній аудит, що здійснюється Рахунковою палатою, є успішним, однак, він охоплює тільки сфери, що фінансуються державою. Органи місцевої влади не підпадають під зовнішній контроль, за винятком тієї діяльності, що фінансується з державного бюджету. Крім того, нещодавні зміни до системи державних закупівель є надто суперечливими, оскільки змішують процес прийняття рішень з контролем і залучають недержавні структури, що не підзвітні державі.

Юридичні особи добре визначені у законодавстві, і всі вони повинні проходити процес реєстрації. Реєстраційна система є належною, і у центральному державному реєстрі міститься адекватна та відповідна інформація про юридичних осіб. Корпоративної відповідальності не існує, однак, Україна на шляху до її впровадження.

 З огляду на вищенаведене, GRECO рекомендує Україні:

створити орган, що не матиме правоохоронних функцій і здійснюватиме нагляд за реалізацією національної антикорупційної стратегії і відповідних планів дій, а також пропонуватиме нові стратегію та заходи з боротьби проти корупції. У такому органі мають бути представлені органи державної влади і громадськість. Указаному органу має бути наданий необхідний рівень незалежності для здійснення ефективної моніторингової функції (пункт 30);

негайно розробити детальний план дій з реалізації національної антикорупційної стратегії (Концепції Президента). План дій має, наскільки це можливо, стати предметом міжнародної експертизи та врахувати можливу співпрацю і допомогу з боку міжнародної спільноти (пункт 32);

переглянути систему адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення з тим, щоб чітко встановити, що випадки корупції мають трактуватися як кримінальні правопорушення або, у крайньому випадку, чітко розмежувати вимоги до застосування цих двох відмінних процедур (пункт 34);

посилити координацію між правоохоронними органами, що провадять розслідування корупційних діянь, покращити процедуру зведення, аналізу та поширення комплексної статистики щодо справ про корупцію, що розглядаються усіма правоохоронними органами, так само як і інформації про результати таких справ (пункт 85);

посилити незалежність прокуратури від політичного впливу та уточнити її повноваження, зосередивши їх на керівництві досудовим розслідуванням і кримінальному переслідуванні (пункт 86);

запровадити єдину систему навчання на постійній основі для особового складу правоохоронних органів та прокуратури щодо виявлення і розслідування корупційних правопорушень, а також створити спеціалізований курс навчання для тих, хто має безпосереднє відношення до боротьби проти корупції (пункт 87);

надалі посилювати незалежність судової влади та забезпечити більшу прозорість процесу відбору суддів; посилити незалежність Вищої ради юстиції від виконавчої і законодавчої гілок влади і, зокрема, збільшити кількість суддів у її складі; розглянути питання щодо покращення матеріальних умов суддів, включаючи справедливу винагороду, необхідну для забезпечення незалежності суддів та відповідності [винагороди] обсягу їхньої відповідальності (пункт 90);

 забезпечити подальший розвиток Академії суддів, а також запровадити навчальні курси, як на початку, так і впродовж служби суддів, які охоплюватимуть як теоретичні, так і практичні модулі, включаючи етику та теми, пов’язані з корупцією (пункт 91);

розглянути впровадження заходів для забезпечення збереження речових доказів у випадках, коли особи, що користуються недоторканністю, були затримані на місці вчинення тяжкого злочину, включаючи корупцію (пункт 103);

переглянути систему імунітетів таким чином, щоб забезпечити можливість ухвалення швидших рішень про зняття імунітету (пункт 104);

прийняти нові правила конфіскації та арешту доходів, одержаних злочинним шляхом, які дадуть можливість застосовувати ці заходи не лише до прямих, але й до непрямих (конвертованих) доходів, здійснювати еквівалентну конфіскацію та конфіскацію доходів третьої особи відповідно до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією (ETS № 173) (пункт 129);

прийняти нормативно-правові акти про управління вилученим майном, що може гнучко застосовуватися з метою ефективного збереження вартості такого майна (пункт 130);

визначити загальну стратегію реформування сфери публічного управління в Україні з метою забезпечення єдиного розуміння необхідності змін і інформування про це широкого кола громадськості (пункт 198);

встановити чіткі правила регулювання процесів управління і прийняття рішень, а також чіткі положення щодо ієрархії різних юридичних норм і стандартів, які регулюють публічне управління (пункт 199);

покращити реалізацію права громадян на доступ до офіційної інформації; запровадити менш складні процедури подання запитів на одержання інформації; наголосити на обов’язку органів влади допомагати громадськості в отримані інформації упродовж розумного часу і розглянути можливість створення незалежного спеціального (позасудового) механізму перегляду рішень про відмову у доступі до офіційної інформації (пункт 201);

рекомендує завершити створення системи адміністративного судочинства, як це передбачено законом (пункт 202);

підвищити кваліфікацію персоналу Рахункової палати з метою кращої підготовки у частині виявлення фактів корупції у ході їхньої діяльності (пункт 203);

розширити зовнішній незалежний аудит органів місцевої влади з метою охоплення всіх видів діяльності цих органів, а також забезпечити при аудиті використання принципів незалежності, прозорості і контролю, які застосовуються Рахунковою палатою (пункт 204);

ретельно переглянути законодавство про державні закупівлі з метою приведення його у відповідність до європейських норм і стандартів щодо політики, підзвітності і прозорості (пункт 205);

поширити процес реформування публічної служби не лише на державних службовців, але й на інших працівників бюджетної сфери у відповідності з принципами, передбаченим для реформи державної служби (пункт 207);

ухвалити чіткі правила для всіх службовців публічної сфери щодо інформування про підозри у вчиненні корупційних діянь та запровадити захист від негативних наслідків осіб, які добросовісно інформують про такі випадки (захист інформаторів, «свистунів») (пункт 209);

створити новий модельний кодекс поведінки/етики для публічних службовців з тим, щоб покращити їхню обізнаність з відповідними обов’язками та належною поведінкою стосовно їхньої служби, зокрема щодо повідомлення про ймовірні корупційні діяння, виникнення конфлікту інтересів і добросовісного служіння суспільству. Покращити регулярне навчання для публічних службовців з питань антикорупційних заходів і етичної поведінки в суспільному житті, як передбачено законами, підзаконними актами і [рекомендаційними] ненормативними документами (пункт 210);

запровадити статистику застосування дисциплінарних заходів та стягнень до службовців у сфері публічного управління (пункт 211);

запровадити відповідальність юридичних осіб за корупційні правопорушення, включаючи ефективні, пропорційні і дієві санкції, а також розглянути можливість створення системи реєстрації юридичних осіб, які притягувалися до відповідальності (пункт 235);

вжити адекватних заходів, включаючи заходи нормативного характеру, для активного залучення бухгалтерів і аудиторів до виявлення/інформування про порушення, пов’язані з відмиванням грошей (пункт 238).

Окрім зазначеного, GRECO пропонує органам влади України врахувати зауваження (пункти 131 та 236), наведені в аналітичній частині цього звіту.

Відповідно до правила 30.2 Реґламенту, GRECO пропонує українські органи влади до 30 вересня 2008 року подати звіт про виконання вищенаведених рекомендацій.

Насамкінець, GRECO запрошує органи влади України якнайшвидше надати дозвіл на оприлюднення цього звіту, перекласти звіт українською мовою та оприлюднити цей переклад.