Громадська експертиза діяльності Луганської обласної державної адміністрації з реалізації Програми реформування житлово-комунального господарства на 2006-2010 рр. в Луганській області - НПГ ш. им. Н.П.Баракова

Июл

Громадська експертиза діяльності Луганської обласної державної адміністрації з реалізації Програми реформування житлово-комунального господарства на 2006-2010 рр. в Луганській області

Новости

Громадськими експертами Луганської обласної громадської правозахисної жіночої організації «Чайка» в березні – червні 2010 р. проведено громадську експертизу діяльності Луганської обласної державної адміністрації щодо реалізації Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства Луганської області на 2006 – 2010 роки в аспекті дотримання інтересів та захисту прав громадян – споживачів житлово-комунальних послуг в ході реформування.

В результаті громадської експертизи встановлено:

Програма реформування житлово-комунального господарства області (Програма) містила концептуальні недоліки, зокрема в ній не враховані інтереси громадян як адресатів і активних суб’єктів реформи. Не було заплановано заходів і механізмів, щоб споживач став центральною постаттю відносин в житлово-комунальній сфері.
В ЛОДА не створено регіональної комісії з реформування ЖКГ, силами якої можна було б прорахувати соціальну ефективність реформи і посилити моніторинг реалізації Програми в області, врахувати рівень платоспроможності населення і погодити залучення потужних інвесторів до заходів реформування ЖКГ.

3.В ході реалізації Програми допущені відхилення від неї. Основні з них: монополізація в сфері надання житлово-комунальних послуг; підміна перетворення комунальних підприємств з тепло-, водопостачання та водовідведення у відкриті акціонерні товариства, капітал яких належить органам місцевого самоврядування, товариствами з обмеженою відповідальністю, які передаються в концесію не готовим для цього організаціям; форсоване і непідготовлене створення ОСББ, через які тягар утримання проблемного житлового фонду на порушення закону перекладається на населення. Населення неспроможне оплачувати тарифи, які є завищеними внаслідок завищеної собівартості послуг від втрат. Станом на початок 2010 р. оплата комунальних послуг становить 44,75% від мінімального доходу, а підвищення тарифів лише на 70% призведе 90% населення до неплатоспроможності .

Прямі порушення чинного законодавства допущені в селищі Станиця Луганська, де ОСББ всупереч вимогам закону не створюються як юридичні особи, а послуги з утримання будинків в чинному порядку не надаються.
Виникли умови для нецільового використання коштів, зокрема, шляхом невиправдано високих відсотків на утримання МКП «Центрожилком», створення і закриття КП «Луганськ-сервіс-плюс», ЛО КСТП «Луганськтеплокомуненерго».

6.Порушені права на житло тих громадян, які проживають в гуртожитках або в минулому відомчих будинках, що призвело до судових конфліктів ( ЗАТ «Луганськмісьбуд»).

Ці порушення та відхилення сталися в тому числі через слабку методичну та моніторингову діяльність ГУ УЖКГ ЛОДА, яка входить до його повноважень.
Реформа ЖКГ в області проводиться непрозоро, відсутній зворотний зв’язок з громадянами, від громадськості приховується до 44% інформації.

Основні експертні пропозиції спрямовані на:

Залучення населення і громадськості до укладання Програми реформування ЖКГ, прозорість процесів реформування, орієнтації на соціальний ефект реформування, вирішення проблем створення та місця ОСББ в ринковому середовищі, протидію процесам монополізації в сфері ЖКГ шляхом розвитку конкуренції на ринку комунальних послуг, впровадження контролю з боку споживачів, вирішення питання закріплення за ОСББ прибудинкових територій та ін.

Ці питання в майбутній Програмі реформування ЖКГ області належить вирішити через посилення моніторингово- аналітичної, організаційно-методичної роботи ГУ ЖКГ ЛОДА, через діяльність регіональної комісії з реформування житлово-комунального господарства та через відділи (групи реформування галузі) в апаратах райдержадміністрацій та міст обласного підпорядкування згідно з п 1 розділу 4 Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства Луганської області на 2006-2010 роки.

ЕКСПЕРТНІ ПРОПОЗИЦІЇ

Експертний висновок

за результатами громадської експертизи діяльності Луганської обласної державної адміністрації з реалізації Програми реформування житлово-комунального господарства на 2006-2010 рр. в Луганській області

І. Загальні відомості щодо проведеної експертизи

Мета громадської експертизи:

Підвищення ефективності реалізації програми реформування житлово-комунального господарства в області через впровадження в діяльність Луганської обласної державної адміністрації пропозицій, наданих громадськістю на основі громадської експертизи
Апробація Постанови «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» від 05.11.2008 р. №976 .

Об’єкт громадської експертизи: діяльність Луганської обласної державної адміністрації (в подальшому: ЛОДА) щодо реалізації Програми реформування житлово-комунального господарства на 2006 – 2010 роки

Предмет громадської експертизи:стан та ефективність виконання Програми реформування житлово-комунального господарства області на різних рівнях управління в аспекті дотримання прав та реалізації інтересів громадян в ході реформування.

Строки проведення: 22.10.2009 – 15.06.2010

Громадські експерти: Керівник експертної групи: Заливна Л.М.

Громадські експерти: Морозов С.І., Орел Л.І., Мартьянова Т.О., Пилипенко О.М., Орел Л.І.

Відомості про організацію, що ініціювала громадську експертизу:

Назва: Луганська обласна громадська правозахисна жіноча організація «Чайка»

Дата реєстрації: 16 листопада 2000 р. реєстраційне свідоцтво №480.

Поштова адреса: ЛОО «Чайка», кв. Гайового, буд.6-а, м. Луганськ, 91021
Контактні телефони: (0642) 65-49-13, (066)766-99-31
Електронна пошта: lgseagull@i.ua
Офіційна сторінка в мережі Інтернет: http://seagull.lg.ua

Ця громадська експертиза виконана відповідно до Порядку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади» від 5 листопада 20908 року №976.

При проведенні даної громадської експертизи враховувалися вимоги Законів України: «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р.№ 586 , Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР , «Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки» від 24 червня 2004 року N 1869-IV, «Про житлово-комунальні послуги» від 24 червня 2004 року N1875-IV, «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року N 2657-XII , Указу Президента України «Про забезпечення участі громадськості у формування та реалізації державної політики» від 15 вересня 2005 р. №1276 р., Розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації «Про затвердження Програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства Луганської області на 2006 — 2010 роки» від 11 квітня 2006 року № 349, інші нормативно-правові акти.

Підставою для проведення даної громадської експертизи стали наказ по ЛОО «Чайка» «Про проведення громадської експертизи діяльності ЛОДА з реалізації Програми реформування ЖКГ в Луганській області» від 27 липня 2009 р. №1-МФВ, запит до Луганської обласної державної адміністрації щодо проведення громадської експертизи від 22 жовтня 2009 р. №60 з наступними погодженими уточненнями, Резолюція КМУ №1125/1/1-10 від 18.01.2010 р., Розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації «Про заходи щодо проведення громадської експертизи» від 16 лютого 2010 року № 124.

Робоча гіпотеза, яка закладена в основу громадської експертизи:

Діяльність Луганської обласної державної адміністрації не призвела до повноцінної реалізації Програми реформування ЖКГ області на 2006-2010 рр. Системою заходів Програми передбачена реалізація наступних інтересів громадян

Реалізація права власності на житло
Отримання достатнього для добробуту громадян набору послуг
Підвищення якості послуг
Доступність послуг за ціною та за надійністю отримання
Соціальний захист та соціальні гарантії незахищених верств громадян в процесі реформи

Проте, реалізація Програми до вдоволення зазначених інтересів громадян не призвела, а права громадян в процесі реформування масово порушувалися.

Цим помилкам треба запобігти в подальшому реформуванні ЖКГ, тому громадськість на основі громадської експертизи діяльності ЛОДА щодо реалізації минулої Програми вносить пропозиції для врахування їх при укладанні нової Програми реформування ЖКГ на 2010-2014 роки.

Розділи Програми реформування ЖКГ області, які були визначені для проведення громадської експертизи:

3.2. Реформування відносин у житловому господарстві

3.3. Реформування у сфері тепло-, водопостачання та водовідведення

3.8. Забезпечення соціальних гарантій у процесі реформування житлово-комунального господарства

Питання, які були поставлені перед громадськими експертами:

1.Наскільки ефективно проводиться реформування ЖКГ.
2.Що дала реформа населенню, чи був зворотний зв’язок зі споживачами.
3.Які проблеми виникла в ході реформування ЖКГ або виявилися невирішуваними в принципі.
4.Які пропозиції можна подати щодо покращення реформування ЖКГ.
Перелік матеріалів, що були вивчені в ході громадської експертизи.
Експертами були вивчені:
1.Програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства Луганської області на 2006-2010 роки
2.Загальнодержавна Програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004 -2010 роки
3.Загальнодержавна Програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки
4.Програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства м. Луганська на 2007 – 2010 роки
5. Програма реформування і розвитку м. Краснодону
6.Програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства Станично-Луганського району на 2006-2010 роки
7.Розділ Програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства селища Станиця Луганська (розділ Програми соціально-економічного розвитку селища Станиця Луганська).
8. Матеріали, надані Управліннями Луганської обласної державної адміністрації, Станично-Луганською районною державною адміністрацією, Управлінням житлово-комунального господарства Луганської міської ради, Управлінням житлово-комунального господарства Краснодонської міської ради, головою селищної ради Станиці Луганської.
Загальна кількість наданих та вивчених документів – 75. Перелік наводиться в додатку 1.
Методи, що використовувалися при здійсненні громадської експертизи:
Аналіз документів
Порівняльний аналіз
Глибинне інтерв’ю
Безпосереднє спостереження подій
Спостереження-участь
Контент-аналіз виступів ЗМІ
Експертні обговорення, дискусії з опонентами
Оприлюднення інформації
Зворотний зв’язок з суб’єктами та адресатами реформування в сфері ЖКГ.
ІІ. Попередні концептуальні зауваження до Програми реформування житлово-комунального господарства Луганської області
Логіка Програми реформування житлово-комунального господарства Луганської області не витікала з реалій сучасності.
Програма реформування передбачала зміни відносин в сфері ЖКГ між суб’єктами та адресатами реформи:
Споживачі комунальних послуг
Комплекс ЖКГ на рівні підприємств, установ та організацій
Місцева влада
Бізнес та інвестори

Недосягнення результатів реалізації Програми свідчить, що реформа не була прорахована як інструмент узгодження і гармонізації інтересів її суб’єктів та адресатів, що споживач не став центральною постаттю відносин в житлово-комунальній сфері.

Крім питань, що стосуються суто ЖКГ як певної галузі господарства, не були поставлені питання і не розроблено прогнозу щодо соціальної ефективності реформування, щодо можливості і наслідків реалізації даної Програми в тих соціально-економічних умовах , які склалися в державі.

Програма гіперболізувала роль споживача як основного інвестора реформи і занизила роль держави, цільових фондів, банків, реальних приватних інвесторів та інших суб’єктів ринку в реформуванні ЖКГ .

Не було забезпечено на рівні області комплексного підходу до реформування житлово-комунального господарства. Вади в Програмі беруть свій початок від Загальнодержавної програми реформування і розвитку житлово-комунального господарства.

1.Проголошені цілі обласної Програми 2006-2010 рр. не забезпечені відповідними принципами реформування та заходами з реформування.

Це видно з порівняння Програми реформування на загальнодержавному та обласному рівнях.

Принципи, на яких будувалися напрямки і заходи, в обласній Програмі звужені порівняно з Загальнодержавною Програмою, про що свідчить порівняльний аналіз.

Недосягнення запланованих результатів Програми в державі і в області є результатом помилковості або не дотримання принципів реформування. Це питання в ході моніторингу реалізації Програми працівниками облдержадміністрації не вивчалося і в офіційних документах відсутнє. При укладанні нової Програми треба переглянути концептуальні підходи, щоб на їх основі наповнити Програму більш реальним змістом.

2.В аналітичній частині Програми реформування ЖКГ області не проаналізовано і не зпрогнозовано роль і поведінку споживача комунальних послуг як власника житла і як суб’єкта ринкових відносин

Не проведено аналізу стану і потенціалу споживацького ринку в житлово-комунальній сфері, що є важливим чинником успішного реформування в ній.

Залишено поза увагою питання проведення прогнозно-аналітичних розрахунків для визначення потреб населення у житлі, в номенклатурі та питання обсягу житлово-комунальних послуг, в об’єктах житлово-комунальної інфраструктури, також для визначення рівня платоспроможності населення, його різних прошарків.

Поза увагою залишилося питання штучної мобілізації споживача на зростання потреб в газі і необхідності планування пов’язаних з цим заходів щодо його здешевлення за рахунок місцевих можливостей та щодо зменшення потреб в ньому за рахунок інших енергоносіїв; також питання усунення посередників на шляху передачі енергоносіїв від виробника / постачальника до споживачів.

Необґрунтовано була зроблена ставка на форсування створення ОСББ з порушенням норм Закону «Про житлово-комунальні послуги» в частині проведення ремонту будинків та в інших питаннях. Разом з тим, не підкреслено необхідності ( і не реалізовано в подальшому) паралельного розвитку інституту управителів на ринку житлово-комунальних послуг. Без такого інституту управителів члени об’єднань співвласників багатоквартирних будинків не можуть виконувати функції власників будинку, а ОСББ не вписуються в ринковий простір, який формується в житлово-комунальній сфері. Не заплановано вирішення питань передання прибудинкових територій та пов’язаних з ними обладнання, устаткування і мереж з пакетами документів у власність ОСББ. Не визначено багато питань діяльності ОСББ та на навколо них: щодо обслуговування внутрішньобудинкових мереж, щодо ринку виконавців послуг, щодо об’єднань ОСББ у асоціації, щодо договорів між управителями та жителями будинку, між членами ОСББ та виконавцями послуг, щодо порядку розрахунків за послуги та підписання актів прийому послуг, щодо забезпечення приладами обліку послуг.

3.Не було прораховано соціальну ефективність реформи.

Не проведено аналізу можливості реалізації сукупності тих соціальних гарантій, які виписані в Програмі.

Ні в аналізі стану ЖКГ на початок реформи, ні в самій Програмі не згадується про необхідність спиратися в ході реформи на соціальне обґрунтування тарифів, немає визначення соціально обґрунтованих тарифів.

4.Не враховано при плануванні програми загальні умови, в яких проходить реформування ЖКГ, і які стають визначальними чинниками її гальмування та невиконання:

- перманентний кризовий стан країни

- неприродно швидке і значне розшарування населення.

Приклад розшарування населення України наведено ще в 2000р. на офіційному рівні в розрахунках ПМ.(додаток 2).

Відсутність проробки цих питань в аналітичній частині і відповідних заходів в завданнях Програми реформування є концептуальною помилкою укладання Програми.

Проте, не використано право управління ЖКГ на подання пропозицій до Міністерства ЖКГ щодо вдосконалення нормативно-правової бази реформування ЖКГ на державному рівні.

ІІІ. Експертні висновки

а) Діяльність ЛОДА щодо реалізації Програми реформування ЖКГ Луганської області:

1.Луганською обласною державною адміністрацією проводиться певна діяльність з реалізації Програми реформування ЖКГ в Луганській області в цілому і на місцях.

Проте, ця діяльність є неефективною як щодо реалізації законних інтересів громадян і дотримання та захисту їх прав в ході реформування ЖКГ, так і щодо реформування системи ЖКГ в цілому.

Мета Програми реформування ЖКГ Луганської області «задоволення потреб усіх споживачів в економічно доступних житлово-комунальних послугах належного рівня та якості, що відповідають вимогам державних стандартів» не досягнута.

Головні причини –фрагментарне виконання Програми з відданням пріоритету заходам, пов’язаним з приватизацією об’єктів ЖКГ, відсутність достатнього контролю за виконанням своїх прямих повноважень підприємствами, організаціями, установами, що діють в житлово-комунальній сфері, також відсутність адекватної реакції з боку органів місцевого самоврядування, органів державної влади, зокрема контролюючих, правоохоронних структур на ігнорування законних інтересів громадян та порушення прав споживачів житлово-комунальних послуг; також вкрай недостатнє залучення інвесторів, відсутність запланованого фінансування з усіх джерел.

3.Причини відсутності прогресу в реалізації інтересів споживачів, відбитих в меті Програми, які могли бути встановлені своєчасно при проведенні моніторингу ходу виконання Програми реформування::

3.1. Програма реформування ЖКГ Луганської області на 2006-2010 роки мала декілька суттєвих вад, а саме:

а) Споживач не став центральною постаттю в Програмі реформування ЖКГ. Були проігноровані його роль і місце як адресата і одночасно як активного суб’єкта реформи, проігноровані його законні інтереси і не передбачені механізми захисту його законних прав. Зокрема, це стосується реалізації права власності на безпечне житло, також якості послуг, доступних цін на послуги, соціального захисту та соціальних гарантій в ході реформи. Споживач витіснений з процесу надання послуг як замовник і контролер.

Помилки щодо неврахування спроможностей та можливостей населення, його

постійних та нововиниклих інтересів можна було уникнути в разі, якби програма укладалася не тільки фахівцями Головного управління ЖКГ, а всіма зацікавленими управліннями та службами ЛОДА, науковцями, представниками громад в рамках об’єднання зусиль на базі Регіональної комісії з реформування житлово-комунального господарства, яка мала бути створена на реалізацію Програми.

Проте, такої комісії або міжвідомчої робочої групи відповідно до п.1. Розділу У Програми реформування ЖКГ України на 2004-2010 рр. в ЛОДА не створено, що підтверджується переліком наданих документів від ГУ ЖКГ з зазначенням про відсутність такої структури. (Додаток 3)

б) Не проаналізовано і не зпрогнозовано роль і поведінку споживача комунальних послуг як суб’єкта ринкових відносин в результаті змін в системі ЖКГ.

в) Не було прораховано соціальну ефективність реформи.

Проте, ці питання залишились без належної уваги з боку ЛОДА.

На основі даних управлінь ЛОДА, від яких громадські експерти запросили інформацію, було проведено співставлення доходів населення, оплати послуг, заборгованості за них та зроблено деякі прогнозні дані щодо платоспроможності населення в умовах дії нової Загальнодержавної програми.

Статистичні дані та розрахункові дані наведені у таблиці «До розрахунків соціальної обґрунтованості тарифів на комунальні послуги» (додаток 4)

Для порівняння експертами наведені дані щодо реальної структури споживчого кошику як основи для визначення середнього прожиткового мінімуму (СПМ) в діаграмі «До соціальної обґрунтованості тарифів та соціальної ефективності реформ» (додаток 5), затверджений прожитковий мінімум (додаток 6).

Інформація, наведена в таблиці 4, свідчить про те, що:

Без врахування платоспроможності населення реформування приречене на провал
Населення в цілому станом на 01.01.2010 року неплатоспроможне:

при діючих тарифах доля оплати за комунальні послуги складає :

- 25,6% від середнього доходу на душу населення по області. Останній лише на

71,5% перевищує мінімальний дохід на душу населення, обчислений на основі

затвердженого Законом середнього прожиткового мінімуму (СПМ),

- 44,75% від мінімального доходу на душу населення області згідно з

законодавчо затвердженим прожитковим мінімумом

- 44,62% від мінімального доходу з врахуванням субсидій

Наведені розрахунки стосуються усереднених показників. Реально сплачувати за комунальні послуги при діючих тарифах може частина населення ( приблизно 1/3). За умови підвищенні тарифів на 70% відсотків оплачувати комунальні послуги зможе дуже невелика частка населення (приблизно 1/10). Для розрахунків частки платоспроможного населення потрібні дані про доходи, диференційовані по різних групах населення.
Платоспроможність населення реально не зростає, борги мають тенденцію до зростання
Кількість повноцінних платників за послуги різко зменшується, потенціалу платоспроможності немає
Буде зростати потреба в субсидіях і субвенціях
Субсидії у субвенціях мають мізерну частку
Ні субвенції, ні субсидії проблеми несплати не вирішують. Так, через субсидію рівень заборгованості можна зменшити лише на 6,2%.
Від субсидій треба відмовитись. Перевести їх в адресні виплати, проте вони проблеми в цілому не вирішать. Можливий частковий перехід на дотації. Але дотації – це повернення до адміністративної системи
Комунальні підприємства виживають за рахунок завищених тарифів і завищених оплат за послуги ( за даними судових процесів з приводу розміру тарифів), менше – за рахунок субвенцій, що не має перспективи
При підвищенні тарифів на 70 % майже все населення буде потребувати субсидій, що реалізувати неможливо.
Кошти на житлово-комунальні послуги треба шукати в зниженні собівартості, в створені ринку послуг і ринку виконавців послуг та в розвитку здорової конкуренції між ними, в енерго — та ресурсозбереженні, в нових технологіях, в інвестиціях, кредитах підприємствам ЖКГ, в ліквідації зайвих підприємств та установ («підсніжників»), в демонополізації підприємств на регіональному та місцевому рівні , в ліквідації практики отримання коштів за ненадані або неякісні послуги ( контроль з боку споживачів), на що і спрямована реформа житлово-комунального господарства..

3.2. Головне Управління ЖКГ ЛОДА на виправлення вад Програми не аналізує соціальних наслідків реформування ЖКГ в області, не зважаючи на надані йому повноваження:

- не використовує в повній мірі можливості моніторингу виконання Програми реформування,

- не вважає за необхідне більш глибоке вивчення змін, що відбуваються в житлово-комунальній сфері області внаслідок реформування,

- не забезпечує зворотній зв’язок зі споживачами і з громадськістю: не проводить прийому громадян, не вивчає причини їх звернень, не проводить консультації з громадськістю та не реагує на звернення і пропозиції від неї.

Про це свідчить ненадання відповідних матеріалів, відсутність аналітичної інформації в ГУ ЖГ ЛОДА, яка має бути розробленою до щорічних обговорень в ЛОДА ходу реалізації програми згідно з вимогами Програми.

Рівень реалістичності Програми реформування ЖКГ області міг бути вищим, якби його укладали всі зацікавлені служби, які представляють суб’єктів та адресатів програми: органи влади, представники бізнесу та інвестори, представники служб та підприємств ЖКГ, представники споживачів послуг, служби соціального захисту населення, аналітичні групи, науковці, представники громадськості, які проводять діяльність по захисту прав громадян в житлово-комунальній сфері, громадські експерти, також представники нових структур (ОСББ, ОСН і т.п.).Розглядати і ухвалювати таку Програму мала б регіональна комісія з реформування житлово-комунального господарства, яка передбачена Програмою 2004 року, а на місцях – відділи (групи) реформування ЖКГ.

5.При укладанні обласної Програми була проігнорована низка принципів реформування, що спричинило некомплексність підходу до створення і реалізації програми, а також до втрати таких джерел надходження коштів в ході реалізації Програми, як удосконалення управління, надходження від населення більших коштів за більш доступні послуги, ресурсозбереження, інвестиції, відповідальність органів місцевого самоврядування за реформування на місцях (запобігання корупції на місцях). Зокрема, рівень залучених інвестицій для реалізації Програми вкрай низький. Головним чином, інвестиції залучені до розвитку водо- і теплопостачання (додаток 7). В той же час витрачання коштів основного інвестора – населення – було в ряді випадків нецільовим

(див. далі аспектний аналіз, пункт 8.3 )

Організаційне забезпечення виконання Програми реформування ЖКГ області має недоліки:

- Реалізація Програми реформування ЖКГ Луганської області не є пріоритетною в діяльності органів державної влади, оскільки не створена регіональна комісія з реформування житлово-комунального господарства. Відповідно на місцях не всюди створені відділи (групи) реформування галузі.

Тим самим на рівні області не забезпечено комплексного підходу до реформування житлово-комунальної сфери.

- Підрозділ органу виконавчої влади, на яку покладена відповідальність за реалізацію Програми реформування ЖКГ області, – Головне управління ЖКГ ЛОДА, не забезпечує повноти аналізу ходу реформи. Не проводить моніторингу реалізації Програми, не накопичує і не аналізує щорічно в повному обсязі інформацію, яка характеризує ступінь досягнення цілей Програми області в ході реформування.

- Програма реформування ЖКГ реалізується ЛОДА, передусім ГУ ЖКГ, непрозоро, закрито від громадськості. Повнота надання документів та інших матеріалів для даної громадської експертизи становить лише 44%, якість – нижче середньої, документи надані з запізненням на 2 місяці. Найбільше прихованою або не врахованою в діяльності виконавчих органів влади інформацією виявилися розділи Програми реформування, що стосуються:

1) прав та інтересів споживача як адресата реформ: зокрема, не здійснюються зворотній зв’язок, консультації з населенням, контроль з боку споживача, не реалізуються передбачені Програмою реформування соціальні гарантії, порушуються права громадян.

(43% від ненаданих матеріалів);

2) питань приватизації та контролю діяльності об’єктів ЖКГ, формування тарифів та руху коштів оплати за послуги. (36,5% від ненаданих матеріалів);

3) аналітико-організаційних заходів в ході реалізації реформування ЖКГ. (20,5% від ненаданих матеріалів).

(Список не наданих експертам матеріалів – додаток 8)

Головне управління ЖКГ ЛОДА намагається уникнути відповідальності за стан реформування ЖКГ в області, незважаючи на повноваження, визначені Законом «Про місцеві державні адміністрації» щодо виконання державних і регіональних програм соціально-економічного розвитку; взаємодії з органами місцевого самоврядування, реалізацію делегованих відповідними радами повноважень; також не зважаючи на повноваження, закріплені у Положенні про ГУ ЖКГ ЛОДА щодо координації діяльності відповідних структурних підрозділів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, роботи підприємств, установ та організацій житлово-комунального господарства, сприяння органам місцевого самоврядування у вирішенні питань. Це витікає з неповноти, несвоєчасності надання документів на експертизу, відмовних відповідей ГУ ЛОГА на експертний запит з намаганням не надати певні документи для проведення громадської експертизи.

(Оцінка надання матеріалів – додаток 9)

При аспектному аналізі виявлено:

8.1. З боку ГУ ЖКГ ЛОДА є недостатніми методична допомога та моніторинг реалізації програми, який мав бути поглибленим, зважаючи на відсутність очікуваних результатів реформування ЖКГ, зокрема в таких питаннях, як: ефективність проведення конкурсів виконавців послуг; протидія монополізації і гальмуванню розвитку ринкових відносин в житлово-комунальній сфері на місцях; протидія реальному розвитку ОСББ і розвитку інституту управителів, управляючих фірм; вирішення принципових питань розділу функцій управителів і виконавців послуг; підходи до вирішення питання закріплення прибудинкових територій за ОСББ ; забезпечення права власності громадян на житло, включаючи мешканців гуртожитків, та інші.

8.2. Відсутність методичної допомоги та достатньої глибини моніторингу реалізації Програми реформування ЖКГ області дозволили розвитися в системі ЖКГ в ході її реформування таким тенденціям та негативним змінам:

а) В ході реалізації Програми реформування ЖКГ допущені принципові відхилення від неї, зокрема:

- Замість проголошеної демонополізації — комунальні підприємства стали фактично монополістами в районах області та міста Луганська, що підтверджують дані Луганського обласного територіального відділення Антимонопольного Комітету України. Немає конкурсів між КП з надання послуг з утримання будинків, споруд та прибудинкових територій в межах міста та районів, що створює умови для монополізації на рівні міста та районів. Разом з тим, за рахунок оплати населення чи за рахунок бюджету утримуються підприємства, функції яких залишаються невідомими. Все це лягає економічним тягарем на населення, але якість надання послуг від цього не покращилася. Як приклад – по м. Луганську діють однакові тарифи, які розрахував і затвердив виконком Луганської міської ради, відкинувши розрахунки самих виконавців послуг всупереч закону.

- Замість передбаченого Програмою поетапного перетворення комунальних підприємств з тепло-, водопостачання та водовідведення у відкриті акціонерні товариства, капітал яких належить органам місцевого самоврядування, проводиться та готується передача комунальних підприємств у концесію сумнівним організаціям, які неспроможні вкласти інвестиції в розвиток підприємств, і неспроможні налагодити надання якісних послуг. Це підтверджується діями з боку ТОВ «Луганськвода» з отримання чергового дозволу від Держспоживстандарту на продовження подання неякісної питної води, яку людині не можна вживати без додаткової обробки. Враховуючи, що тариф на неякісну воду має бути зниженим на 20%, а «Луганськвода» за даний дозвіл сплачує 10% в певний місцевий фонд з подальшим прихованим від громадськості рухом грошей, цю дію ТОВ «Луганськвода» не можні ва оцінити по-іншому як хабар при повній відсутності реакції з боку ГУ ЛОДА на захист прав населення на якісну питну воду.

- Договірна кампанія в різних містах та районах поставлена дуже по-різному, найнижчій рівень укладення договорів – в межах 1 відсотку – в Луганську.

Потребується методична допомога ГУ ЖКГ ЛОД.

- Суттєві викривлення має хід реалізації Програми в сільській місцевості, як це видно з прикладу селища Станиця Луганська.

Станично-Луганська селищна рада – єдина в районі, що не передала житловий фонд на баланс КП «Станичанка» для обслуговування. Відповідно відсутній договір на утримання будинків і прибудинкових територій між Станично-Луганською селищною радою і КП «Станичанка» на порушення п.9 ст. 7 закону України «Про житлово-комунальні послуги». Тому зазначене КП не має законних прав надавати житлово-комунальні послуги і не має обов’язків перед споживачами і Станично-Луганською селищною радою. Тобто, де-юре КП «Станичанка» є нелегітимним підприємством. Аварійні служби в районах відсутні.

Створення ОСББ в Станиці Луганській проходить з порушенням чинного законодавства: ОСББ створюються не як юридичні особи.
б) Створення ОСББ стимулюється штучно, проходить без необхідної підготовки та вирішення питань ремонту, без паралельного розвитку управляючих структур. В селищі Станиця Луганська, всупереч вимогам чинного законодавства, створення ОСББ призвело до нових проблем, які залишаються невирішеними і не проаналізованими з боку ГУ ЖКГ ЛОДА.

в) Кошти з оплати за послуги з утримання будинків і прибудинкових територій розподіляються непрозоро. Не створено достатнього позитивного підґрунтя для розвитку Служба єдиного замовника.
г) Не вирішені питання про передачу об’єктів житлового фонду на баланс. Як приклад: будинок зареєстровано як приватну власність, за реєстрацією в БТІ цей будинок знаходиться на балансі ЖЕО, ЖЕО ліквідовано, правонаступник не встановлений, інші дані відсутні.
д) На цьому тлі не отримали розвитку Управляючі організації, положення про які затверджено Господарським Кодексом.
8.3. Допускаються факти нераціонального формування мережі комунальних підприємств і відповідно нецільового використання коштів.
В ході реалізації Програми за підтримки влади в м. Луганську створювалися і закривалися теплопостачальні підприємства МКП «Луганськ-сервіс-плюс» та ЛО КСТП «Луганськтеплокоммуенерго» паралельно до існуючого ЛМКП «Теплокомунененерго»,
незважаючи на те, що необхідності в них не було.
Останнє підтвердилося діями влади м. Луганська і Луганської області, які своїми рішеннями закрили МКП «Луганськ-сервіс-плюс» і підприємство обласного значення
ЛО КСТП «Луганськтеплокоммуенерго».
Витрати з утримання цих двох ліквідованих підприємств вже закладені в тарифи на опалення і гаряче водопостачання для населення, яке їх сплачує на цей час.
Також в м. Луганську непрозоро створено МПК «Центрожилком», яке утримується за рахунок відрахувань від платежів населення за житлово-комунальні послуги. Документи для експертизи громадським експертам не надано, але відомо, що згідного з договором ПП «Луганськбудсервіс» і МКП «Центрожилком» (договір №01/03від 01.03.2007 р.) сплата для МКП складає 3% від платежів населення, або близько 34 коп. з 1 кв. м. житлової площі, що складає щомісячно високу і економічно і соціально невиправдану суму відрахувань невідомо на які цілі.
Наведені факти підтверджують економічну необґрунтованість тарифів для населення, зокрема міста Луганська. Недопущення економічної необґрунтованості є механізмом соціального захисту населення, згідно з положенням Розділу 3.8 Програми реформування ЖКГ області, але воно не виконується.
8.4. Допущені порушення пункту програми 3.2. щодо формування власника житла. Особливо складним це питання є для громадян, які проживають в гуртожитках, або будинки яких були відомчими. Але ніяких заходів на вирішення пов’язаних з цим питань з боку ГУ ЖКГ ЛОДА не рекомендовано для прийняття управлінських рішень на відповідному рівні
Зокрема, зафіксовані факти незаконної приватизації сторонніми особами будинків разом з жителями. Згідно наданої інформації, в м. Луганську є 4 житлових будинки, які знаходяться на балансі ЗАТ «Луганськміськбуд». Вони не можуть бути прийняті у комунальну власність територіальної громади м. Луганська у зв’язку з тим, що станом на 01,03.2010 р. з 664 квартир 607 квартир належать фізичним особам на праві приватної власності;
Також 4 гуртожитки не передані у зв’язку з тим, що балансоутримувач «ЗАО «Луганськміськбуд» не надає документи, необхідні для передачі гуртожитків. Це є наслідком бездіяльності влади, яка сприяє порушенню прав людини в Луганській області.
(Інформація УЖКГ Луганського міськвиконкому – додаток 10)
9. Не вирішені питання закріплення за будинками прибудинкових територій всупереч дії закону «Про житлово-комунальні послуги», який прийнятий на виконання Програми реформування ЖКГ в державі.
(Допоміжні матеріали, розрахунки, таблиці додаються)

б) Ефективність діяльності ЛОДА щодо реалізації Програми реформування ЖКГ в області (Відповіді експертів на запитання):
1.Наскільки ефективно проводиться реформування ЖКГ :
Реформа ЖКГ проводиться неефективно. Органи влади і комунальні підприємства не зацікавлені в реальних реформах, їх вдовольняє те, що зроблено наполовину.
Споживач знаходиться у невизначеному правовому полі. Практика застосування законів спрямована проти його інтересів і прав. Договірні зобов’язання між учасниками в сфері житлово-комунального господарства не впроваджуються. Відсутність договорів змушує населення сплачувати кошти не виконавцю послуг згідно з рішенням виконкому Луганської міської ради, а виробникам, що суперечить законодавчій базі (МКП «Теплокомуненерго», ТОВ «Луганськвода»)
Вихід – всі проблеми реформування вирішувати скрізь призму інтересів і прав споживача з покладанням повної відповідальності за проведення реформи і дотримання законів та прав споживача на органи влади в центрі і на місцях. Системоутворюючі чинники – споживач, житло, будинок, послуги, вибір, оплата на основі контролю споживача. Все інше – навколо них.
2.Що дала реформа жителям, чи був зворотний зв’язок зі споживачами:
Плюси: дала у власність квартиру, можливість об’єднуватися в ОСББ та інші колективні форми співвласників, можливість обліку послуг, можливість користуватися додатковими послугами
Мінуси: перекладання тягаря реформ на громадян (тарифи, форсоване непідготовлене витіснення у ОСББ, нерозвиненість інституту ОСББ, адміністративний тиск)
Влада не враховує сигналів від населення, зворотний зв’язок відсутній на всіх рівнях: з виконавцями, з виробниками, з органами влади. Реформа має проводитися за пропозиціями населення, знизу. В іншому випадку реформа і система управління ЖКГ зійдуть нанівець.
3.Які проблеми виникла в ході реформування ЖКГ або виявилися невирішуваними в принципі: проблеми концептуального характеру, зокрема неврахування принципу гармонії інтересів суб’єктів реформування
відсутність установки на соціальну ефективність реформи, тобто на вдоволення населення послугами; небажання влади проводити реальне реформування, непідконтрольність заходів реформ споживачеві, відсутність інституту управителя, звужені права власника житла по вибору виконавця послуг, контролю за якістю послуг; закритість інформації від споживачів.
Вкрай недостатнє залучення інвесторів і держави до фінансування реформи.
Збереження умов для корупції на місцях
4.Які пропозиції можна подати щодо покращення реформування ЖКГ:
Змінити докорінно підхід до укладання Програми реформування: укладати її за участі населення (пропозиції щодо комунального забезпечення їх житла покласти в основу реформи, все інше – на розвиток цього), відкрити всю інформацію щодо заходів з реформування і корегувати програму на основі зворотного зв’язку та наукового і державного моніторингу
Вирішити через програму реформування всі проблеми об’єднань жителів (ОСББ, ОСН, ЖБК, нові форми об’єднань)
Ліквідувати монополії в ЖКГ, окрім природних (електроенергія, газ – не більше), відкрити механізми конкуренції виконавців послуг
Викорінювати корупцію в ЖКГ, для чого спочатку відкрити всю інформацію, пов’язану з тарифами, проплатами, утриманням установ, підприємств, організацій за рахунок споживачів; примусити працювати всі контрольні служби та правоохоронні органи (ЖКІ, Комісія по контролю за цінами, КРУ, прокуратура, суди, СЕС, екологічна інспекція тощо)
Впровадити контроль з боку споживачів: 100% забезпечення приладами обліку послуг, їх регулювання (тепло); прийом послуг тільки жителями (акти прийому-сдачі), передача нежитлових приміщень, прибудинкових територій і т.д.
Прорахувати платоспроможність населення, реально захистити неплатоспроможні верстви, забезпечити право на житло будь-якому громадянинові України як основне право по досягненню достатнього рівня життя в державі.
Зменшити повноваження виконкомів органів місцевого самоврядування щодо затвердження тарифів (передати депутатам), щодо виконання функцій власника житлового і нежитлового фонду, передавши це на жителів (гуртожитки, допоміжні приміщення і т.д.)
По конкретних населених пунктах, щодо яких проведено експертизу, пропозиції у відповідних довідках.
ІV. Експертні пропозиції
Удосконалити організаційне забезпечення реалізації Програми реформування ЖКГ в Луганській області шляхом укладання реалістичної Програми реформування з врахуванням умов, в яких вона здійснюється, шляхом орієнтації всіх компонентів Програми на споживача як на центральну постать реформи: як власника (співвласника) житла, активного учасника ринкових відносин і адресата Програми, шляхом демонополізації на ринку комунальних послуг, шляхом ліквідації умов для корупційних схем та оборудок. Для цього посилити аналітично-моніторингову складову в діяльності ГУ ЖКГ та посилити контакти з управліннями ЖКГ РДА та органів місцевого самоврядування. Створити регіональну міжвідомчу комісію з реформування
Забезпечити відповідність нової Програми реформування ЖКГ області на 2010-2014 роки реаліям, досягнути повної можливості її реалізації. Для цього удосконалити методику формування Програми, почавши її формування знизу. Навколо того, що потрібно в житлово-комунальній сфері споживачам, розгортати планування всіх заходів, прив’язуючи їх до джерел фінансування, враховуючи, зокрема, рівень платоспроможності населення. Почати з проведення громадського обговорення проекту Програми по повній процедурі громадського обговорення (див. Постанову КМУ від 06.01.2010р. №10, або 1378 від 15.11.2004 р. в редакції від 01.03.2006). Результати обговорення винести на науково-практичну конференцію за участі науковців, громадськості, органів влади та місцевого самоврядування, працівників системи ЖКГ, представників споживачів, профспілок для уточнення цілей, принципів, напрямків, завдань, заходів та очікуваних результатів Програми.
Прорахувати платоспроможність населення Луганської області в частині оплати житлово-комунальних послуг і врахувати це в корегуванні та в реалізації Програми реформування ЖКГ області та спрогнозувати соціальні наслідки різних варіантів реалізації програми.
Спрогнозувати соціальну ефективність реформування і орієнтуватися на неї при укладанні та реалізації реформи.
Надавати регулярно в ЗМІ матеріали щодо реформи: роз’яснення документів, певних положень, відповіді на запитання, інформація щодо обґрунтування тарифів, щодо договорів, щодо стану оплат, щодо діяльності ОСББ, щодо розвитку ринку послуг т і т.д.
Впровадити прийом громадян керівниками управлінь ЖКГ та їх заступників; ведення в управліннях обліку звернень, заяв, скарг, листів громадян; регулярний аналіз даного прийому та регулярні звіти не тільки щодо вжитих конкретних заходів, але й щодо принципових рішень питань, з яких найчастіше звертаються громадяни.
Започаткувати активну роботу по становленню ОСББ та інших форм об’єднань і самоуправління громадян в житлово-комунальній сфері: дотримуватися порядку створення ОСББ, вирішити питання їх виходу в ринок житлово-комунальних послуг і взаємин з підприємствами, що надають житлово-комунальні послуги, демонополізувати цей ринок на місцевому рівні. Відмовитися від практики профанації створення ОСББ без юридичної особи ( Станиця Луганська) або негласного створення ОСББ по під’їздах за фальсифікованими заявами жителів (Краснодон, Мікроцентр). Перевірити відповідність законодавчій базі створення ОСББ на території Луганської області.
Передати на баланс місцевих комунальних підприємств житловий фонд з наданням їм прав на обслуговування будинків та прибудинкових територій в обсязі не менше мінімуму послуг, затверджених місцевими радами (Станиця Луганська, КП «Станичанка», голова селищної ради Орєшкіна Ю.О.)
Проводити конкурси виконавців відкрито, надавати інформацію про результати конкурсів: які виконавці чи інвестори брали участь, які переваги має переможець, які соціальні гарантії та зобов’язання взяв на себе перед споживачами і на який термін, які його координати, дні прийому та ін.
Вирішити в ході реформи питання щодо приватизації помешкань жителями гуртожитків. Ліквідувати практику продажу гуртожитків разом з людьми, також земель, які є прибудинковими територіями, якимсь особам (такий собі Овсепян, Луганськ). Вважати ті випадки, що сталися, злочином зі всіма відповідними наслідками.
Припинити репресії проти населення: відключення будинків від послуг; приписування заборгованостей; відмови в наданні субсидій тим, що не можуть сплатити за рахунками, які нараховують комунальні підприємства. Виселення з помешкання проводити тільки за рішенням суду з наданням іншого житла.
Звернути увагу на формування фонду соціального житла і взяти зобов’язання забезпечити тих, що його потребують, на 100%. Заохочувати діяльність по довічному утриманню пенсіонерів, що мають житло і не мають спадкоємців. Звернути увагу прокуратури, міліції на необхідність припинити діяльність мафіозних структур навколо житла одиноких пенсіонерів, сиріт, інших беззахисних людей.
Переглянути економічну обґрунтованість тарифів щодо зменшення втрат та витрат, енергоємності, впровадження альтернативних послуг тощо. Вивчити доказову базу необґрунтованості тарифів на деякі послуги в Луганську, яку зібрала Координаційна рада акції «Громадянська комунальна самооборона».
Вивчити в порядку контролю питання щодо цільового витрачання коштів на утримання підприємств, функції яких залишаються для громадян невідомими: «Луганськсервіс-плюс», ЛО КСТП «Луганськтеплокоммуенерго», МПК «Центрожилком», – і зробити відповідні висновки, про які проінформувати громаду м. Луганська.
Вивчити питання щодо обґрунтованості примусового переходу на двоставковий тариф і щодо тенденції до підвищення частки «літнього» тарифу в структурі оплати за опалення.
Вирішити питання щодо перегляду рішень про виконавців послуг, щодо оплати за послуги виключно виконавцям. Впровадити 100% укладання договорів між споживачами та виконавцями з врахуваннями в необхідних випадках зауважень виконавців.

Вжити заходи до ліквідації порушень виконання завдань реформування в селищі Станиця Луганська, де потрібні контроль та активна методична допомога з боку ГУ ЖКГ ЛОДА для виправлення становища з реалізацією Програми реформування ЖКГ області.
Проробити питання щодо взаємовідносин з виконавчою владою і відповідальності органів місцевого самоврядування при форс-мажорних обставинах

Скласти план усунення недоліків, виявлених громадськістю в ході проведення громадської експертизи, і звітувати про виконання перед жителями області кожні 6 місяців

Громадські експерти:

Заливна Л. М.

Мартьянова Т.О.

Морозов С.І.

Пилипенко О.М.

Орел Л.І.

Додатково для скачування: